Quelles que soient les structures, on peut dégager les étapes de création suivantes :

- L'initiative appartient aussi bien à un ou plusieurs conseils municipaux demandant la création d'une structure intercommunale, qu'au préfet après avoir obtenu un avis de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale.

- Dans les deux cas, le préfet fixe ensuite par arrêté le périmètre de la structure intercommunale c'est-à-dire la liste des communes intéressées. La loi de 1999 introduit un critère de continuité et de cohérence. Le périmètre doit être d'un seul tenant et ne doit pas comporter d'enclave.                             

- Les communes concernées par le projet doivent ' ensuite se prononcer dans un délai de trois mois.
- Si la majorité qualifiée (au moins 2/3 des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou la moitié des conseils municipaux re-présentant les deux tiers de la population) est réunie, le préfet établit par arrêté la création de la nouvelle structure intercommunale. Le fonctionnement de ces structures est assuré par : - un président, organe exécutif, élu parmi les délégués des communes ;

- une assemblée délibérante rassemblant les délégués des communes, élus parmi les conseillers municipaux ; Ils se réunissent au moins une fois par trimestre et à chaque fois que le président le juge nécessaire.

La France, par rapport à  se le nombre élevé de ses communes de 36 000, 32 000 comptent moins de 2 000 habitants). Cette singularité, fruit de l'histoire, est avant tout une richesse. Véritable entre le passé et le présent, la commune est à la fois un lieu de mémoire et de production de l'identité, mais aussi un laboratoire de la vie démocratique et de l'entraide de proximité. Toutefois, cet éparpillement » a de longue date rendu nécessaire (loi de coopération syndicale, 1890].
La  coopération intercommunalité d'aujourd’hui dois offrir des moyens supplémentaires et efficaces aux communes, dans le respect de leur autonomie, pour répondre aux besoins et aux aspirations des citoyens, qu’il s'agisse d'aider au développement local ou de garantir un service public de qualité.
Les grandes lois de 1982/1983 n'avaient  pas prévu le visage actuel de la décentralisations car elle ne con-cernaient pas l'échelon communal. Si l’intercommunalité s’est développée dans la dernière décennie, ce développement concernant surtout les structures intercommunales à fiscalité propre et non les formes associatives comme les syndicats, son avenir reste incertain.
L'intercommunalité a connu un premier tournant avec  la loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République : la fédération des moyens est perçue comme la voie la plus pertinente d'organisation d'un projet de développement.
Entre 1992 et 1999, le nombre de dégroupement est multiplié par six. Ce succès de l’intercommunalité s'observe, cependant, particulièrement en milieu rural et se développe inégalement sur le territoire. La loi « Chevènement » du 12 juillet 1999, de « renforcement et de simplification de la coopération intercommunale », vise à équilibrer les disparités entre territoires. Elle simplifie le paysage intercommunal (les structures à fiscalité propre sont ramenées à trois formes de groupements : communautés d'agglomération, de commune, et communauté urbaines) et vise à rééquilibrer l'intercommunalité, promue en milieu urbain.
 
Au 1er janvier 2002, on compte 2 175 groupements, ont 120 communautés d'agglomération. Mais le développement de l'intercommunalité ne s'accomplit pas sans heurts. Ces structures, rassemblant des communes au sein d'un établissement public (EPCI), doivent surtout définir des projets à long terme. Le partage des compétences entre groupements et collectivités manque de clarté ; la notion d'intérêt communautaire, floue, l'enchevêtrement complexe des structures sont porteurs de dérives, comme le doublement des services fonctionnels entre communes et communautés. L'élection au suffrage universel direct des élus intercommunautaires apporterait à ces structures à fiscalité propre la légitimité dont elles manquent encore. Toutefois, des réticences sont apparues, notamment au Sénat, concernant l'émergence d'une nouvelle génération d'élus, à la tête de groupements dotés de compétences et de moyens sans commune mesure avec ceux dont disposent les élus communaux.
 
L'intercommunalité bouscule le paysage des pouvoirs locaux, alors que les trois niveaux de collectivités (commune, département, région) souhaitent plutôt le statu quo. Aujourd'hui, les EPCS, Ses communes, les départements et les régions, interdépendants, se replient sur eux-mêmes pour conserver leurs prérogatives : une intercommunalité plus structurée, aux compétences clarifiées, mettrait en péril cet état de fait.
Quel serait par exemple l'avenir des départements face à une importante quantité de d’EPCI, dont Ses élus bénéficieraient de la légitimité d'une élection directe et de pouvoirs accrus? Doit-on modifier leur statut de collectivité territoriale pour les ériger en simples établissements publics par exemple? L'intercommunalité va-t-elle avancer au détriment des trois niveaux actuels de collectivités? De même l'Etat en ne prenant pas  nettement position, semble vouloir diviser pour  mieux  garder ses attributions de  garant  de l'unité territoriale.
 
Ces résistances,  issues  de la tradition jacobine de la Révolution de 1789, ne semblent pas vouloir s’effacer et l'avenir de l'intercommunalité passe par une réponse claire à toutes ces questions, mais aussi par la modernisation de l'Etat lui-même.